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《貴州省國有林場條例》解讀

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《貴州省國有林場條例》(以下簡稱《條例》)已經省十三屆人大常委會第七次會議審議通過,將于201911日正式實施。《條例》是在國有林場改革發展進入新時代、迎接新使命、邁向新征程的關鍵時期,爲推動林業發展模式由木材生産爲主轉變爲生態修複和建設爲主、由利用森林獲取經濟利益爲主轉變爲保護森林提供生態服務爲主,充分發揮國有林場在生態文明建設、促進綠色發展而出台的一部地方性法規。有利于國有森林資源的保護和發展,有利于生態和民生改善有利于林業發展活力的增強,有利于國有森林資源资产安全、保值和增值。《条例》的出台,使我省成为國有林场改革后全国第一个出台國有林场保护管理地方性法规的省份

一、《條例》制定的指導思想、立法背景及意義

(一)指導思想

《條例》以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導深入贯彻党中央、国务院和省委、省政府國有林场改革精神,坚持生态优先、绿色发展理念,注重与相关法律、法规的衔接,立足贵州实际,围绕國有林场的管理以及森林資源保护、培育、利用等重点工作、难点问题进行制度规范,着重对國有林场的规划与建设、保护与利用、监督与管理等职责进行规范,明确相应的法律责任,为保障國有森林資源资产安全和保值增值,推动國有林场科学发展提供制度保障。

(二)立法背景及意義

我省地处长江、珠江中上游,喀斯特地貌发育充分,生态环境脆弱。國有林场作为维护国家生态安全的重要基础设施,对我省建设国家生态文明试验区,筑牢绿色屏障,构建生态安全新格局,有着特殊的意义和作用。我省國有林场大多建于上世纪50年代末,截止目前,在全省9個市(州)的76個縣(市、區、特區)共建有105个國有林场總經營面積555萬畝,森林總蓄積2940余万立方米。这些森林資源相对集中连片,森林质量高,生物多样性强,防护效益好,是我省林业可持续发展的根基和向社会提供优质生态产品和生态服务的重要基础。但是,随着国家市场经济体制改革的不断深入,在国家林业发展战略由木材生产为主转为生态建设为主的同时,國有林场功能定位不清、管理体制不顺、支持政策不配套、经营机制不活,权属争议大等问题日益突出,致使國有森林资源的保护和监管乏力,國有林场可持续发展面临严峻挑战。因此,《条例》的颁布实施,对提高國有林场治理水平,增强國有林场发展活力,发挥國有林场保护和培育森林資源、维护国家生态安全的功能,具有重大的意义和深远的影响。

201528日,习近平总书记主持中央政治局常委会议讨论通过的《國有林场改革方案》,以中发〔20156號文件印發;2016416日,贵州省委、省政府结合本省实际制定的《貴州省國有林场改革实施方案》,以黔黨發〔201610号印发,全省國有林场改革工作全面铺开。两个文件均將加快國有林场法制化建设纳入改革的重点任务。因此,制定本《条例》既是实现我省國有林场依法治理的迫切需要,也是贯彻落实中央和省委國有林场改革精神的一项政治任务

贵州是全国三个生态文明试验区之一,林业承担生态文明试验区建设的重要內容,承担着在生态文明法治建设等方面的创新、探索和突破。我省根据长期积累的國有林场管理经验,结合新时代赋予國有林场的新使命、新任务,坚持问题导向和实际出发,积极探索、主动作为,出台了這部具有鮮明時代特征、地方特色和行業特征的地方性法規,這是一項重大突破,也是一項重要創新,不仅让我省國有林场保护与管理从此步入法制化轨道,也將在我省总结形成国家生态文明试验区可复制、可推广经验的功绩簿上,写下浓墨重彩的一笔。

二、如何理解和貫徹落實《條例》

一是要充分認識《條例》的重要意義,結合《條例》出台的時代背景和相關法規,准確把握《條例》的精神實質和重點內容,理解立法目的及重要作用。廣泛開展法制宣傳,使社會各界形成自覺遵守《條例》的良好氛圍。

二是各级林业主管部门和國有林场管理机构以《条例》为基本遵循,熟练掌握《条例》各项规定并运用到國有林场建设、保护、利用和管理工作之中,推動各項規定切實貫徹落實。

三是國有林场管理机构要对非法侵占、破坏國有森林資源的行为加大打击力度,对于需要移交司法机关的,及时同司法机关沟通协作,确保非法侵占、破坏國有林场森林資源案件得到及时处理。政府及其相关部门、团体、企事业单位、组织和个人要各尽其职。

三、《條例》有哪些主要內容

《條例》共五章三十七條,主要包括以下內容:

第一部分(第一条至第七条)主要明确《条例》立法目的,适用范围,國有林场定义,國有林场管理机构设立、性质及工作,國有林场的建设和管理原则,经费保障,各级人民政府有关部门职责,在國有林场建设、保护、管理等方面成绩突出的单位和个人给予表彰和奖励等。

第一条规定了立法目的,为了保护和培育國有森林資源,发挥國有林场维护生物多样性和生态安全的功能,促进经济社会绿色发展。第二条明确了《条例》的适用范围为本省行政区域內从事國有林场规划、建设、保护、利用和管理等活动。第三条是國有林场定义的规定。长期以来,人们所称國有林场既指管理机构(即管理主体),又指國有自然资源所在区域(即管理客体),造成了概念上的混淆。为此,《条例》对國有林场的定义进行了划分,一是明确國有林场是由政府依法划定的,以國有森林資源为依托,开展森林資源保护、培育、经营、利用,提供社会生态产品和生态服务的区域;二是國有林场管理机构是政府设立的公益性事业单位,负责國有林场管理的具体工作。該定義爲全國首創第四条规定了國有林场的建设和管理原则。第五条规定了县级以上人民政府应当將國有林场的建设、保护和管理纳入国民经济和社会发展规划,所需经费纳入同级财政预算,明确了财政投入机制长效性,确保了國有林场管理工作的正常运转。第六条规定了各级各有关部门在做好國有林场管理工作中的相关职责。第七条规定,在國有林场建设、保护、管理等方面成绩突出的单位和个人,由县级以上人民政府按照国家和省有关规定给予表彰和奖励。

第二部分(第八条至第十五条)主要对國有林场的规划与建设作了规定。明确了國有林场的发展规划的制定,國有林场设立、合并、撤销、变更隶属关系以及國有林场管理机构主要开展的活动等事项作出了明确规定。

國有林场发展规划是國有林场建设、保护、利用和管理的依据,为保障國有林场的可持续发展,制定科学、合理、符合國有林场实际又具有前瞻性的发展规划十分必要。第八条规定了省人民政府林业主管部门与國有林场管理机构编制國有林场发展规划的程序,并规定任何单位或者个人不得擅自变更。确需变更的,应当按照原编制和批准程序办理。保证了发展规划的严肃性。为规范國有林场管理,使國有林场设立、合并、撤销、变更隶属关系等事项有据可循,有法可依,第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十四条是对國有林场设立或扩大范围、合并、撤销、变更隶属关系等事项应当具备的条件和审批程序作出规定。第十三条、十五条规定了國有林场管理机构管理要求、工作职责等。

第三部分(第十六条至第二十四条)主要规定了相关部门、机构及个人在國有林场森林資源的保护和利用工作中应尽的义务和禁止行为。

國有林场权属纠纷多,林地被非法侵占、破坏等现象严重,致使國有林场森林資源总量严重流失,严重制约國有林场发展、保护和利用。《条例》第十六条规定县级以上人民政府不动产登记机构应当对本行政区域內國有林场的森林、林木、林地权属进行确权登记,核发权属证书。任何单位不得擅自划拨、非法流转國有林场的森林資源及其他國有资产。禁止侵占、破坏森林資源及其他國有资产。第十七條規定縣級以上人民政府林業主管部門應當運用大數據等信息技術建立國有林场森林資源数据监测管理体系,对國有林场各项资源进行动态管理和跟踪。第十八条规定經批准在國有林场內设立森林公园、湿地公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园等,不得改变國有林场的森林、林木、林地权属。第十九条规定工程建设项目应当不占或者少占國有林场林地。确需占用國有林场林地的,应当依法办理建设用地审批手续,缴纳森林植被恢复费,支付林地补偿费、林木补偿费和安置补偿费。被占用的國有林地,补充土地面积应当不少于被占用林地面积。第二十条、第二十一条对國有林场內的禁止行为作出了明确规定。第二十二条规定國有林场森林資源实行有偿使用。國有林场管理机构可以根据资源条件和发展需要依法设立下属企业。第二十三条规定國有林场管理机构可以采取购买社会服务的方式进行森林資源的培育和管护工作。第二十四条规定國有林场护林员开展森林資源巡查,应当佩戴统一标识,有权对破坏國有林场自然资源或者违反有关法律、法规的行为予以制止,并及时向國有林场管理机构报告。

第四部分(第二十五条至第三十二条)主要规定了省人民政府、县级以上人民政府林业主管部门、國有林场管理机构在國有林场森林資源监督与管理工作中的职责。明确了流转國有林场森林、林木、林地应当遵循的原则和采用的方式,对破坏國有林场森林資源和生态环境的行为可以向人民法院提起公益诉讼。

长期以来,由于國有林场监督制度不健全、责任划分不明确,在管理过程中暴露出不作为、乱作为及主体责任不明确等问题。为此,《条例》第二十五条规定省人民政府应当建立以國有林场林地面积、森林面积、森林蓄积三个保有量为基础指标,森林生态系统服务功能价值为核心指标的國有林场管理考核和问责制度。第二十六条规定县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门对國有林场发展规划执行情况、森林資源保护、國有资产经营管理等工作进行监督检查,并定期向本级人民政府报告。第二十七条规定县级以上人民政府林业主管部门可以按照管理权限委托國有林场管理机构在其管理的國有林场范围內开展行政执法活动。第二十九条明确了当國有林场管理机构与其他单位或者个人发生林地、林木权属争议时,解决争议的主体为所在地县级以上人民政府或者乡级人民政府。第三十条明确了流转國有林场森林、林木、林地应当遵循有利于保护、培育和合理利用森林資源的原則,依法采用承包、轉包、出租、互換、合资合作的方式,并签订流转合同。第三十一条规定國有林场管理机构应当建立健全森林資源档案管理制度;利用现代科技手段建立森林資源信息库,运用大数据等信息技術对森林資源进行经营管理;权属证书、规划设计文本、图纸、合同、协议、森林经营方案等资料应当及时归档,依法管理。第三十二条规定法律规定的机关和有关组织可以依法对破坏國有林场森林資源和生态环境的行为向人民法院提起公益诉讼。

第五部分(第三十三条至第三十七条)主要规定了行政机关、國有林场管理机构及其他部门工作人员、个人有违反《条例》中的相关规定和禁止行为应当承担的法律责任。

按照《条例》的规定开展國有林场各项工作,保护國有林场森林資源不受破坏是各级林业主管部门、行政机关、國有林场管理机构、个人应尽的责任和义务。第三十三条、三十四条、三十五条,分别明确了违反《条例》中的禁止性规定,不履行相关职责的部门、组织、个人的法律责任。第三十六条明确了行政机关、國有林场管理机构及其他部门工作人员有《条例》禁止行为的,依法给予行政处分。


    
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